Algunas enseñanzas internacionales para la creación del Ministerio del Ambiente

Juan Luis Dammert- SPDA

Fotos: Thomas Müller

¿Tienen algo que aportar los ex ministros ambientales de países vecinos al proceso de creación del Ministerio del Ambiente en el Perú? ¿Pueden aplicarse estas experiencias a un caso tan complejo como el peruano?

El pasado martes 5 de febrero se realizó en el auditorio de la Escuela de Postgrado de la UPC el evento “Promoviendo el debate para la organización del Ministerio del Ambiente en el Perú”, organizado por el Grupo Ad Hoc para el Fortalecimiento Institucional Ambiental . El objetivo del evento fue, precisamente, aprender sobre experiencias pasadas de diseño e implementación de Ministerios del Ambiente en América Latina.

La posibilidad de recoger otras experiencias de institucionalidad ambiental representa una oportunidad excelente para que el Perú aprenda de los logros y dificultades que afrontaron los países vecinos. En esa perspectiva, el evento ha sido de primera importancia, y debe servir como un insumo clave para el trabajo de la Comisión Brack. Con un adecuado diseño y planeamiento, Perú podría convertirse en líder latinoamericano en materia ambiental.

No obstante, sería un error garrafal “importar” algún modelo exitoso de institucionalidad. Como se señaló repetidamente en el evento, cada país es único en sus recursos naturales, configuraciones sociales y estructuras políticas. Además, la creación de un Ministerio obedece a coyunturas específicas. Así, si bien debemos aprender de las experiencias vecinas, se debe construir una institución que responda y enfrente las necesidades y problemas ambientales del país.

¿Para qué queremos un Ministerio del Ambiente?

Se debe partir por definir cuáles son los objetivos que se esperan del Ministerio, como paso previo a considerar qué fusionar o cuál sería el organigrama institucional del mismo. Lógicamente, estos objetivos deben trazarse de acuerdo a un buen diagnóstico sobre la materia. En líneas generales, hay varias situaciones que ya están diagnosticadas para el caso peruano, como por ejemplo la inconveniencia de que el Ministerio de Energía y Minas sea juez y parte, al promover la inversión minera y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).

Sin ánimos de que el Ministerio del Ambiente tenga el mandato de ser enemigo de la minería (lo cual es absurdo), quedó claro que de acuerdo a experiencias vecinas lo mejor es que este sea el ente rector y la instancia definitiva para actividades de alto impacto ambiental.

Siguiendo con el tema de la minería, es precisamente debido a los conflictos generados por esta que en el Perú se ha desarrollado una cierta cultura (o al menos preocupación) ambiental durante los últimos años. En ese sentido, la lógica de pasar la responsabilidad de las EIA al nuevo Ministerio no debe verse como un espíritu antiminero, sino como una medida técnica para prevenir nuevos conflictos. Como señaló acertadamente la ex Ministra Ecuatoriana Yolanda Kakabadse, la principal función de un Ministerio no debe ser fiscalizar o sancionar, sino precisamente prevenir. Si estas labores se hicieran correctamente no solo nos ahorraríamos conflictos, sino también pérdidas económicas.

La valorización económica: el lenguaje de los políticos

La valorización económica de los servicios ambientales fue otro de los temas saltantes de la reunión. Preguntas como, por ejemplo, si un determinado bosque, ¿vale más en pie o vale más su madera?, son las que nos llevan a la problemática de la valorización económica de los servicios ecosistémicos y de la biodiversidad peruana en general. Esta línea de análisis no ha sido suficientemente explorada en el Perú, aunque el reciente libro de Fernando León, El aporte de las áreas naturales protegidas a la Economía Nacional (Lima: INRENA, 2007) es un importante avance en este sentido.

La valorización económica resulta un tema polémico, en tanto se asume que bienes con valor intrínseco como la biodiversidad pueden ser valorizados de acuerdo a criterios económicos, cuando en el fondo se trata de un tema ético. Más allá de estas contemplaciones, hubo consenso entre los Ex Ministros en que la valorización puede servir como una estrategia práctica para la consecución de resultados ambientales, en tanto facilita la comunicación con los políticos.

Las anécdotas narradas por Carlos Manuel Rodríguez (Ex Ministro del Ambiente de Costa Rica) son en este sentido notables. De acuerdo a su relato, el resto de ministros no consideraba que el Ministerio del Ambiente pudiera contribuir al desarrollo económico, sino que su creación respondía a criterios éticos y morales. Cuando Rodríguez les demostraba cómo un inadecuado manejo ambiental podría perjudicar gravemente las actividades económicas del sector en cuestión, con la cifra de las pérdidas posibles sobre la mesa, las negociaciones cambiaron abruptamente su curso. Así, la valorización económica puede servir como información para que los políticos reaccionen y cambien posiciones erróneas.

Pero más que convencer a otros ministros, tal vez la enseñanza más importante del conversatorio fue que, para que un Ministerio del Ambiente funcione, se requiere el respaldo político del más alto nivel, es decir, del Presidente de la República. Rafael Asenjo (Ex Secretario Ejecutivo de la CONAMA de Chile) sostuvo incluso que la estructura institucional no es el tema más relevante, ya que así se tenga un diseño impecable, lo determinante será el respaldo del Presidente, ya sea este por convicción o por pragmatismo. A los Ministros los pone y los saca el Presidente, y finalmente pueden llegar a ser fusibles políticos que se cambian cuando aparece alguna crisis.

Es un peligro latente que en el caso peruano el Ministerio nazca sin poder real en materia ambiental, y sea tan solo una maniobra para aparentar que se están tomando medidas concretas para la preservación del ambiente, específicamente en el marco de la implementación del TLC. En esa línea, desde un punto de vista práctico, el nuevo Ministro tendrá que establecer algunas condiciones mínimas al Presidente antes de aceptar el cargo, y sería ideal que el Ministerio nazca con algún tipo de blindaje económico (que se le aseguren fondos suficientes) o jurídico, como enfatizó el Ex Ministro colombiano.

Ministerio del Ambiente y descentralización

Así como la sola creación de un Ministerio no garantiza la resolución de los problemas ambientales, de por sí la gestión descentralizada de lo ambiental no garantiza un manejo más eficiente. Todos los Ex Ministros destacaron que el ideal es contar con una gestión descentralizada, pero Carlos Manuel Rodríguez de Costa Rica advirtió que lo peor que puede pasar en un proceso de descentralización es transferir competencias y funciones sin recursos y capacidades. En muchos casos las transferencias se producen para la foto, para defender una posición descentralista que en la práctica es vacía. El testimonio del Presidente Regional de Loreto a este respecto fue elocuente, al no contar ni remotamente con el personal necesario para realizar labores de fiscalización ambiental en su región. Como señaló Rodríguez, hay que tener cuidado con descentralizar tan solo los problemas.

Por otro lado, la retórica descentralista no debe conducirnos a pensar que se debe descentralizar “todo”. En este punto fue enfático el Ex Ministro colombiano, Manuel Rodríguez, quien señaló que, en el contexto de su país, descentralizar el sistema de Parques Nacionales sería una locura. Además, Rodríguez defendió a cabalidad la idea de que las labores de ordenamiento territorial deben ser competencia obligada de un Ministerio del Ambiente.

Este tema no ha sido suficientemente debatido en el Perú, pero le otorgaría un poder muy importante al nuevo Ministerio, que podría contribuir en los procesos de elaboración de Planes de Desarrollo Concertado que han venido elaborando los Gobiernos Locales y Regionales en el marco de la descentralización. De esta manera, y con visión de largo plazo, se podría articular el desarrollo desde abajo con el respaldo de un poder central como sería el Ministerio. En esta lógica, el Ministerio del Ambiente podría asumir la necesaria y ausente tarea de planeamiento estratégico en el país.


Finalmente, entre los Ex Ministros hubo acuerdo en que el plazo de veinte días resulta insuficiente para la elaboración de un marco institucional adecuado. La creación del Ministerio del Ambiente debe ser un proceso consensuado, ordenado, y que obedezca a criterios técnicos orientados a defender en el largo plazo los intereses nacionales. Un tema tan crucial como el manejo y protección de nuestros recursos naturales no puede hacerse de un día para otro, por cumplir a regañadientes con algo que se considera poco importante, o para la foto. Antonio Brack, que estuvo presente en el evento, debe ser consciente de esto. Esperemos que prime la sensatez y que la creación y funcionamiento de este Ministerio resulte un paso positivo rumbo a un desarrollo basado en el aprovechamiento sostenible de nuestros recursos naturales.


(1) Este grupo, conformado por ex Ministros de Estado, empresarios, representantes de sociedad civil y de la academia, tiene el propósito de promover un debate “responsable, abierto e inclusivo en relación a la creación del Ministerio del Medio Ambiente, a fin de consolidar las bases para una eficaz gestión ambiental en el Perú”.

Lima, febrero de 2008.